試析公路收費權質押 |
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公路收費權是公路經營者依照《中華人民共和國公路法》對過往車輛收取車輛通行費的權利。公路收費權屬於一種不動產收益權。近年來，隨著公路建設力度不斷加大，出現公路建設資金短缺，僅僅依靠國傢財政投入，已經遠遠不能滿足公路建設資金的需求。所以，公路經營者以公路收費權作為質押，向銀行借款就成為解決公路建設資金短缺的主要途徑。 一、公路收費權質押的法律依據 公路收費權質押的提出，首先出現在《國務院關於公路項目貸款擔保問題的批復》（國函[1999]28號）。該批復中對此作出規定：“公路建設項目法人可以用收費公路的收費權質押方式向國內銀行申請抵押貸款，以省級人民政府批準的收費文件作為公路收費權的權利證書，地市級以上交通主管部門作為公路收費權質押的登記部門。質權人可以依法律和行政法規許可的方式取得公路收費權，並實現質押權。”而《最高人民法院關於適用（中華人民共和國擔保法）若幹問題的解釋》（法釋[2004]44號）第九十七條規定：“以公路橋梁、公路隧道或者公路渡口等不動產收益權出質的，依照擔保法第七十五條第（四）項的規定處理。”該解釋中列舉瞭公路橋梁、公路隧道或者公路渡口的收益權，卻將最主要的公路收費權遺漏，並未明確指明。但公路收費權作為不動產收益權中的一種，不存在任何爭議。因此可以確定：（1）、以公路收費權向銀行申請質押貸款，符合法律規定。（2）、公路收費權質押的合法憑證是省級人民政府批準的收費文件。（3）、以公路收費權向銀行申請質押貸款，必須依法辦理質押登記，登記部門為國傢交通主管部門和省級人民政府。（4）、公路收費權出質之後，若出質人不能履行還款義務，則作為質權人的銀行可依法行使權利，從而實現質權。 二、以公路收費權質押貸款存在的現實問題 （一）、公路收費權質押貸款的衍接問題 《中華人民共和國擔保法》規定，可以用於抵押擔保的財產是自己或者第三人所擁有的實物或權利，進行抵押擔保之前，必須由具備資質的會計師事務所對擬抵押物進行價值評估，且所擔保的債權不得超出抵押物的價值。就新建設公路項目而言，根據規定隻能以建設後的公路申請收費，並經省級人民政府批準後才可以收取車輛通行費。公路在建設期間直至獲得批準之前，公路經營者尚未取得正式獲準收費批準文件，因此建設期間不能采取收費權質押擔保。而現實存在的問題是，公路經營者假如在建設階段不能有效投入足夠的資金，公路建設就不可能進行下去，從而成為半拉子公路工程，不利於公路建設。所以，在建設階段或者在受讓收費權階段，公路經營者需要以自身或者第三人的財產、資信進行擔保。同時，公路經營者可以和貸款銀行訂立階段性的擔保合同，雖然訂立分階段擔保合同，但前後的擔保方式並不能是獨立的，而應該作為一個整體，在公路建設階段或者收費權過戶之前，由投資人或者第三人提供財產、資信擔保；當公路順利進入收費經營階段，即以收費權進行質押擔保，也就是說，貸款銀行可以在主合同中約定由公路收費權質押擔保替換前一階段的財產、資信擔保。這樣一來，就解決瞭前後階段的衍接問題，既為公路經營者籌集瞭建設資金，又極大地降低瞭銀行貸款風險。 （二）、政府信用風險對收費權質押的影響問題 公路經營者以公路收費權進行質押貸款，最終是依靠收取車輛通行費來償還貸款本息。而收費的穩定性取決於政府行政許可的穩定性和政府是否遵守特許經營協議中的義務。雖然政府的信用是值得信賴，但也不是絕對的。有些政府出於這樣和那樣的原因，在中途收回或者取消某些特許經營權的情況時有發生，因此在特許經營中的政府信用風險是存在的。而一旦特許收費權被取消或者是政府違反特許經營中的協議，公路收費權將失去依據或受到損害，銀行僅僅依靠於公路收費還貸的公路項目貸款則無法收回。雖然，在特許經營協議中可以約定政府回購，並在質押合同中約定由出質人所獲取的補償金應優先於償還貸款本息，但要害是政府是否回購或者有回購能力。為瞭能夠有效規避政府的信用風險，銀行最好能夠提前參與特許經營協議談判，在協議中約定政府應當回購或者補償的范圍及標準，並要求政府為履行回購義務提供擔保。 （三）、公路經營者的信用風險對質押的影響問題 借款合同的簽訂，是借貸雙方在充分協商的基礎上合意形成，用公路收費權質押借款，不僅要考慮政府的信用風險，而且要考慮借款人的信用風險。因為銀行實行分業經營體制，不能直接參與公路通行費的收取。公路經營者作為借款人，同時又是直接收取車輛通行費的唯一主體，其信用程度如何，將直接影響到借款本息的償還。因此銀行作為質押權人，應該註重對公路收費經營過程的監督，可以派員監督公路經營者的經營治理情況、財務治理情況、重大資產處置情況及重大訴訟或者賠償情況，也可以委托專門的監督機構代為履行監督職能。 三、公路收費權質押貸款的運作模式 （一）、公路項目申請貸款的必要條件 1、政府批文，其中包括（1）、立項、評估和批準開工的批文；（2）、政府對征用土地、按比例承擔出資和備用資金的承諾；（3）、收費權及其收費標準的批文。 2、相關合同，其中包括建設承包合同、融資協議、技術咨詢合同、原材料供給合同、保險合同、經營承包合同及響應的擔保合同。 （二）、公路收費權質押的設立 1、公路經營者和借貸銀行訂立借款主合同之後，雙方再訂立質押合同。公路經營者將收費的權利憑證交貸款銀行保管，這是至關重要的。因為質押合同與抵押合同最大的不同就是質押權人必須占有質物，否則質押合同不能成立。銀行在接受此類質押時首先應審核出質人是否持有效的公路收費權權利證書，作為質押的權利憑證，該權利證書應交質權人銀行占有保管。然而，筆者發現，有些銀行對占有保管公路收費權權利證書的重要性熟悉不足，認為隻要雙方簽訂瞭質押合同，並不需要占有保管公路收費權權利證書，假如將公路經營者的公路收費權證書占有並保管，公路經營者則無法正常收費，從而會影響經營。所以，銀行並未實際占有保管公路收費權證書，該證書仍然由出質人占有保管。這實際上不符合《中華人民共和國擔保法》第七十六條的規定，從而影響到質押合同的效力。本來貸款銀行享有對車輛通行費的優先受償權，因為質押合同存在暇疵，導致的後果是貸款銀行不能對抗第三人申請執行車輛通行費。假如車輛通行費不能優先償還貸款本息，銀行受到的損害最大。例如某建設銀行營業部與某市公路收費治理處在簽訂借款2.1億人民幣的借款合同，用公路收費權進行質押擔保。合同簽訂之後在履行合同過程中，因某市公路收費治理處拖欠一工程公司的建築工程款，被判決敗訴。該案在執行時，工程公司向執行法院申請強制劃撥某市公路收費治理處設立在借款銀行的車輛通行費帳戶中的存款，為此某建設銀行營業部向執行法院提出執行異議，認為該帳戶內的資金屬於質押資金，某建設銀行營業部享有優先受償權。而工程公司則提出，雖然有公路收費權質押合同，但銀行並未實際占有保管公路收費權證書，所以質押合同存在暇疵，不能對抗第三人申請執行該帳戶內的資金。最後某建設銀行營業部積極完善瞭合同中的不足。因此銀行不能不對此予以高度重視。 2、辦理公路收費權的出質登記。《中華人民共和國擔保法》第七十九條規定：“以依法可以轉讓的商標專用權、專利權、著作權中的財產權出質的，出質人與質權人應當訂立書面合同，並向其治理部門辦理出質登記。質押合同自登記之日起生效。”根據《公路法》及《公路經營權有償轉讓治理方法》的規定，假如屬於國道，其收費經營權的轉讓應該獲得交通部的批準；假如為非國道，則其收費經營權的轉讓應該獲得公路所在地的省級人民政府批準，並報交通部備案。因此公路收費權的出質登記部門為國傢交通主管部門和省級人民政府。公路收費權質押沒有登記的，則質押合同不能生效。法律對此有強制性規定。 3、貸款銀行指定公路經營者開立唯一的車輛通行費收費專用帳戶。因為公路收費權質押貸款是以公路項目的收益權作為銀行的還款來源，銀行必須控制其收益。因此應要求公路經營者將收費帳戶設置在貸款銀行，車輛通行費的收入及必要開支均通過該帳戶存放、結算，貸款銀行有權對此帳戶監督並否決不合理的開支項目，甚至可以約定須經銀行同意方可使用該帳戶內的資金。 四、公路收費質押權的實現 依照擔保法的規定，質押權的實現是以折價、拍賣、變賣質押物並以所得價金優先受償。收費公路收費權質押的債權人都是金融機構，金融機構作為經營貨幣的專業機構，不可能受讓收費權而自行組織收費。按照《收費公路治理條例》第十九條的規定，實現質權的方式應當由交通行政主管部門主持或者人民法院委托交通行政主管部門或依法設立的拍賣機構公開拍賣，而不能私下自行轉讓。因此，公路收費權質押的質權實現存在法律障礙： 1、假如要折價受償，我國金融機構實行的是分業經營體制，銀行不得向非自用不動產投資或者向非銀行金融機構和企業投資。商業銀行就銀行折價受償的不動產給予瞭二年的處分期限，因為收費權實際上是一種不動產用益物權，也應該遵守這一規定。所以，銀行不能在折價受償後通過實質性經營收費公路來獲償。 2、假如要拍賣、變賣受償，公路項目的變現能力和價值不高。連公路經營者也無法成功經營的公路項目，要在市場上再找到經營公司的可能性很小，即使能夠成功轉讓，轉讓價款也不能使銀行足額受償。與其它不動產相比，因為公路設施本身的價值集中體現在收費過程中而非公路固定資產本身，所以，收費權的交換價值對於債權的保護力度較小。用公路收費權進行質押主要起防禦作用，防止債務人在其未來公路收費上再設定它項擔保，損害原有的債權。 為瞭能夠有效規避風險，實現質權，貸款銀行可以通過以下方式保障其債權利益： 1、針對公路經營者的經營活動，建立整套的監督制度，積極進行貸後監督。尤其要側重對貸款人的財務狀況、資產重組等方面監督。從制度上積極落實還本付息事項。必要時亦可委托專門的監督服務機構代行銀行的監督職能。 2、采用信托方式來實現質權。因為銀行不能通過經營收費公路來獲償，但銀行可以將質押的公路收費項目委托給信托公司進行經營治理。通過信托之後，該項目資產權屬已經轉移，信托公司作為經營或委托經營的主體，銀行隻需按照信托合同獲取收益，不是實質性經營收費公路，因而沒有違反金融機構分業經營體制原則。 推薦閱讀： 抓緊典當商機 打開移民市場來源:北京典當行業協.. 杭州典當業資產質量好轉來源:中國商報 編.. 權利質押中的幾種特殊構成方式來源:北大法律信息網.. 票據質押與其他財產質押的比較來源:武漢企業聯合網.. 上海黃金交易所2010年9月17日交易行情來源:上海黃金交易所 |
2014年4月10日星期四
試析公路收費權質押
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