農房確權、抵押及租賃進行時：成都實踐 |
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一、序言 我國過去很長一段時間實行的是城鄉二元的經濟結構，這種二元經濟結構表現之一就是農村房屋與城市房屋產權權能的不同，目前，城市房屋產權能夠自由流轉，即便以往有交易限制的房改房，現也逐漸放開，可自由上市流轉，但農村房屋產權的流轉卻仍然受到限制。當前，我國正處於城市化進程加快階段，城鄉差距有進一步擴大趨勢，如何統籌城鄉，一體發展已擺在瞭人們的面前，黨的十六屆三中全會明確提出瞭“統籌城鄉發展”，並且將其作為“五個統籌”的第一位。城鄉統籌要求通過要素流動，使資源在城鄉之間實現優化配置，提高經濟效率，最大化要素收入。2007年6月，成都獲批“全國統籌城鄉綜合配套改革試驗區”，按照中共成都市委成都市人民政府《關於加強耕地保護進一步改革完善農村土地和房屋產權制度的意見》（試行）成委發[2008]1號文件精神，要求明確農村房屋產權，建立城鄉統一的房屋登記管理制度，由房管部門負責對合法取得的農村房屋核發房屋所有權證。同時要求積極探索建立城鄉統一的房屋產權流轉制度，逐步實現城鄉房屋同證、同權。自該文件下發後，成都積極開展瞭農村房屋確權、抵押及租賃試點工作。本文以成都出臺的相關文件為背景，實證描述農村房屋確權、抵押及租賃現狀，分析其中的問題，並提出相應的對策，以規范和推動農村房屋資本化工作的進一步深入。 二、農民確權 （一）調整職能 在之前，成都市農村房屋管理職能是在建委，現在農村房屋管理職能確定在房管部門。成都市房屋產權監理處為此還專門設定瞭村鎮科，專門負責農村房屋登記事宜。 （二）先行試點，逐步鋪開 成都市選擇瞭都江堰市柳街鎮鶴鳴村先行試點，統籌委、房管、國土、農委等相關部門抽調人員組成農村產權制度改革小組，駐紮在當地，專門指導農村產權制度制度。 （三）遵照民意，應確盡確 在農村產權制度改革當中，我們要充分尊重當地農民的意願，因為房管部門要確定農村房屋的產權，這就涉及到農村房屋的產權人是誰？農村房屋面積如何確定？在這方面有以下幾個特點： １.農村房屋確權的方案由全村討論通過，要求公示，並由全村村民三分之二以上通過。充分發揮村民自治。 ２.農村確權登記充分遵照農民自願，政府不能強迫農民確權。政府要宣傳農房確權的好處，主要是農房確權後，有瞭產權證，就可以融資抵押貸款，發展經濟。 ３.農村房屋的申請產權人需要全村公示，其他人無異議。農村是一個熟人社會，這個房屋是誰的，全村的人最清楚，充分調動當地老百姓的積極性。 ４.農村房屋面積的確定，能測繪的就引入專業測繪隊員進行測繪，不能測繪的就采取丈量的方式。我們知道，測量規劃主要是針對城市房屋，農村房屋的測繪沒有國標可以參照。因此在農民集中居住區，我們引入專業測繪隊，因為農民集中居住區修建的房屋跟城裡商品房沒有什麼區別。而對於散居房屋，我們采取打皮尺進行丈量，丈量時不以墻體為界，以滴水為界，即以屋簷為界，這主要是照顧老百姓的習慣。同時在丈量時，由村民之間交叉丈量，以保證丈量結果的公正性。 （四）簡化要件，部門聯動，方便群眾 房管部門在登記農村房屋產權時，盡量簡化要件和程序，如果都按照城市這一套來搞，這個工作肯定推不起走。房管部門在農房確權登記過程中有以下幾個特點： （一）由村組集中收齊資料後，以村或組的名義統一申報，首先由村組對申報資料的真實性把一下關。 （二）在要件方面，要求有宅基地證，因此，這次產改時，國土等部門齊頭並進。一般情況下，先由國土部門首先確認地權，然後由房管部門根據國土部門頒發的集體建設用地使用權證書確定的權利人，來確定房屋的產權人。按成都市人民政府2004年65號文件要求，散居房屋確權要件一般是選址意見書、規劃許可證、竣工備案表（鄉鎮）。當然，在實際操作過程當中，有的房管部門為瞭趕進度，在沒有土地證的情況下就對農房進行瞭確權，因此有可能與國土部門頒發的土地權利人不一致，我們在產改結束後采取瞭回頭看，通過更正登記予以更正。在收取要件方面，沒有施工證明等，隻要符合鄉村規劃的，一般都進行確權。特別是針對2000年之前的農村房屋，經過三組村鄉三級公示無異議的即可登記。 在實際操作過程中，散居農房確權，一般收取申請書，房屋來源情況說明，村委決議，農房現狀普查表，身份證戶口薄，持證協議，登記申請表，具結保證等。來源說明是由村委和鄉政府出具的說明申請人是哪個集體經濟組織成員，幾組傢裡幾人，房屋修建於幾年，結構面積等，房屋無權權屬爭議，若發生爭議，本人願承擔法律責任等內容。 （三）按市上要求，納入產改范圍的確權登記工本費不得向農戶收取，費用由成都市和區（市）縣兩級共同負擔。 自2008年初開展農村房屋確權登記工作以來，截至２０１０年中旬，成都14個郊區（市）縣共確權頒證１６０萬戶。 （五）對接系統，規范管理 房管部門在進行農房確權時，采用的系統與城市房屋權屬登記系統是一致的。農房確權登記也必須上登記簿。發放的權屬證書與城裡面的權屬證書一樣，隻是農村房屋權屬證書註明是集體。主要是限制其交易。（目前，在我們一些區市縣，農房可在本行政區域內自由交易，但購買對象限定在本行政區域內的農民，突破瞭本集體經濟組織的概念）（目前，成都市也正在探索農房上市交易的可能）。農村房屋檔案由房管部門統一管理，也采取權字號保管方式，有條件的我們也要求進行電子掃描，以便查找。 三、農房抵押 （一）出臺文件及分析 在農房確權登記基礎之上，為推動農村房屋抵押登記工作的深入開展，成都市人民政府辦公廳轉發瞭《市政府金融辦等部門關於成都市農村產權抵押融資總體方案及相關管理辦法的通知》（成辦發［2009］59號），其規定，抵押人辦理農村房屋抵押應同時具備以下條件：一是合法取得《集體土地使用證》（使用權類型為集體建設用地使用權）和《房屋所有權證》，且征得本集體經濟組織同意；二是承諾設定抵押的房屋在依法償債後有適當的居住場所。同時還規定，抵押人辦理土地性質為宅基地使用權的農村房屋抵押時，應將該房屋所占用范圍內的宅基地使用權變更為集體建設用地使用權，向集體土地所有權人申請辦理集體建設用地使用權的出讓，承諾今後不再申請宅基地，並在國土資源管理部門辦理集體建設用地使用權登記手續，辦理集體建設用地使用權出讓的土地價款，由農村集體經濟組織按照集體建設用地使用權基準地價的一定比例合理確定。如果借款人無法正常償還貸款的，抵押權人可與抵押人協商以抵押房屋拍賣或變賣所得的價款受償，也可由農村房屋所在集體經濟組織或者由農村產權抵押融資基金收購，協商不成的，抵押當事人可根據合同約定，向仲裁機構申請仲裁或者向人民法院提起訴訟，處置抵押的農村房屋時，本集體經濟組織及其成員在同等條件下有優先購買權。 該規定的用意非常明顯，我國現行法上禁止宅基地使用權抵押，而在農房抵押時，要求先行將宅基地使用權變更為集體建設用地使用權，其意圖即在避開宅基地使用權禁止抵押的立法規定。該規定要求抵押人補交一定的土地價款才能將宅基地使用權變更為集體建設用地使用權，無疑加重瞭農民負擔，因此，據筆者瞭解，在實際操作過程中並未作此要求。由於在處置抵押的農房時，農房的交易必然涉及宅基地的處置，無論農房受讓人是取得宅基地使用權還是宅基地使用權租賃權，由於宅基地具有集體共有性質，本集體經濟組織及其成員在同等條件下有優先購買農房的權利是合乎邏輯的推論。一方面這有利於優先解決本集體經濟組織成員住房保障問題，另一方面也照顧到瞭農村房屋財產屬性的體現。 之後，成都市房產管理局下發瞭《成都市集體建設用地上房屋抵押登記（暫行）規定》（成房發［2009］202號），規定村民的房屋可用於抵押，應當提交農村集體經濟組織同意抵押的證明材料，去掉瞭宅基地使用權先行轉為集體建設用地使用權的規定。上列成辦發［2009］59號文和成房發［2009］202號文都規定在辦理農房抵押時，要求本集體經濟組織同意，這是因為，一方面，農房抵押一旦失敗後，有可能導致農房所有權的轉移，而按照《房屋登記辦法》第86條的規定，“申請村民住房所有權轉移登記的，應當提交農村集體經濟組織同意轉移的證明材料”；另一方面，村民取得宅基地一般是無償的，帶有福利性質，而農房交易價值所包含的宅基地利益，作為宅基地所有權主體的集體經濟組織應當取得，因此，農房抵押需要集體經濟組織的同意。 自2008年中旬成都市開展農村房屋抵押登記工作以來，截至2009年年底，除成都市中心五城區以外的14個郊區（市）縣房管部門辦理農村散居房屋抵押融資8716戶（含災後重建抵押），抵押面積50.25萬平方米，融資金額36704.48萬元。 （二）農房抵押存在的問題及其改進 １.抵押登記基礎薄弱 自2008年年初，成都市開展農村房屋確權登記工作以來，房管部門與國土部門在工作協調上不盡一致，從法律上講，確權初始登記中，應遵行先地後房原則，但各區（市）縣房管部門為瞭完成目標考核任務，同時由於國土部門工作滯後，房管部門在土地確權並未完成之前，先行對房屋進行瞭確權登記，從而導致房地權屬主體不一致。對於此問題，房管部門在辦理農房抵押時，可要求當事人提供土地權屬證書，存有房地權屬主體不一致的，可先行通過更正登記程序予以糾正。 ２.金融機構顧慮重重 由於農房抵押貸款具有金額小、成本高、利潤低、風險大的特點，許多國有銀行及股份制銀行仍未介入此項工作。真正從事農房抵押融資業務的僅有農村信用合作社一傢金融機構，農戶貸款渠道單一的現狀在短期內很難改變。一些農村信用社反應，自身的貸款業務數量就很大，無力顧及農房抵押事宜，而且對於大量的小額貸款，實行信用擔保即可，無需用農房抵押擔保。農民不能如期還款導致抵押失敗時，即便在辦理抵押登記時，已承諾設定抵押的房屋在依法清償後有適當的居住場所，在農民無其他住房保障情形下，金融機構要依法執行抵押農房幾乎是不可能的，如此，金融機構必然會形成壞帳，這也是一些金融機構不願在農村提供金融服務的理由。但是，我們應站在統籌城鄉，如何支持農村發展的高度來審視此問題，畢竟農業是國民經濟的基礎，沒有農村經濟的發展，也就不會有整個經濟社會的協調發展，金融機構應擔當起應有的社會責任，一些貸款可能確實收不回來形成壞帳，對金融機構是一種損失，當然也是一種社會財富的損失，但是，整個農村通過貸款而創造的社會財富遠遠大於壞帳造成的社會財富的損失，這對整個農村經濟的發展不是更有利嗎。客觀地講，農民也是一個理性的自然人，當把農房用於抵押貸款時是比較謹慎的，一定也考慮瞭自己的還款能力，我國是一個講信用的國度，“人而無信，不知其可也”講的就是這個意思，大多數農民通過農房抵押取得貸款後，會積極投入生產，創造更多的財富，如約還清銀行的貸款，抵押並不最終導致所有權的轉移。當然，金融部門也要加強自身防范措施，對當事人真實借款意圖進行調查，對貸款去向加強監督。擔保公司也可對農村房屋抵押實行擔保，各級政府也可按一定比例出資設立農村房屋抵押融資風險基金，用於收購抵債資產。2010年，成都市人民政府辦公廳轉發瞭市財政局市政府金融辦《關於成都市農村產權抵押融資風險基金籌集與使用管理暫行辦法的通知》（成辦發[2010]8號），其規定，政府應當建立風險基金，用於收購到期不能償還債務的抵押農村房屋。此文件的出臺降低瞭金融機構的風險，目前，風險基金籌借的量還需增大，覆蓋的區域也要更寬。 ３.集體經濟組織消失 上列成都市出臺的相關文件都要求在農房抵押時，集體經濟組織需出具同意的證明材料。按照《物權法》第60條的規定，農民集體所有權的主體種類為村農民集體所有權、村內農民集體所有（村民小組）所有權和鄉鎮農民集體所有權。在實踐中，集體經濟組織主體虛位已是一個不爭的事實，雖然主體虛位，但名義上的集體經濟組織在一定范圍內仍然存在。目前，成都有的地方已不存在集體經濟組織這種形式，特別是農民集中居住區，一個集中居住區內往往安置有幾個集體經濟組織的人員，打破瞭農民以前以地域劃分形成的集體經濟組織，集中居住區已不存在集體經濟組織這種形式。那麼集中居住區的農房抵押時，如何出具集體經濟組織的同意證明材料呢。事實上，農民通過宅基地置換集中居住後，集中居住區一般都參照城市居住小區實施物業管理，由於集中居住區的集體土地是由該小區內的成員集體共有，因此，可引入業主大會和業主委員會制度，在農民集中居住區成立業主大會和業主委員會，由業主大會或業主委員會對農房抵押出具同意證明材料。 （三）進一步推動農村房屋抵押的建議 １.加強農村住房保障建設 當前，農村房屋和土地承擔瞭一定的保障功能，從而影響瞭其資本功能的發揮，制約瞭農房抵押工作的深入開展。在推進農房抵押的同時，政府也應加快建立農村公共住房保障制度，保障農民房屋抵押後的居住問題。同時允許城市廉租房對農民開放，廉租住房作為社會保障體系的重要部分，從廣義上講是政府和單位向城鎮低收入傢庭提供的低租金住房。筆者建議，為推進城鄉一體化進程，對租賃對象資格可適當放寬一些，允許城市廉租房對農民開放，特別是對那些把自己的房屋抵押出去後失房農民。另外，還可考慮建立農村住房公積金保障制度，讓農民自願定期交納一定資金，政府再按相應的比例進行貼補，以此建立農民個人的住房公積金制度，讓農民享受到國傢的福利公積金政策，這也是城鄉統籌的內在要求。 ２.加強農房評估 為推動農村房屋產權流轉，適應農村房地產流轉中估價的需要，規范農村房地產估價行為，保護農村房地產權利，2009年，成都市房產管理局發佈瞭《成都市農村房地產估價規范》（試行），該規范將農村房地產抵押價值評估目的表述為“為確定農村房地產抵押貸款額度提供參考依據而評估估價對象的抵押價值”，農村房地產抵押價值估價技術路線為“房地產抵押價值評估，符合條件時應采用市場價值類型，可參照設定抵押權時的類似房地產的正常市場價格進行······以具有集體建設用地土地使用年限的房地產抵押的，評估其抵押價值時應考慮抵押權以及抵押期限屆滿時土地使用權的剩餘年限對抵押價值的影響”。該規范的發佈系全國首創，具有較強可操作性，對促進農房抵押工作的有序開展提供瞭基礎性的制度保障。 ３.厘清農房流轉收益分配機制 當前，制約農房抵押工作進一步深入開展的障礙還表現在宅基地流轉的收益分配機制不健全，宅基地使用權地流轉收益分配中，政府、集體和農民的權益均未得到保障，三方如何分配宅基地流轉的收益並不明確。宅基地流轉收益如何分配，直接關系到宅基地流轉能否順利進行，關系農房抵押工作的進一步開展，必須在國傢、集體與農民三者之間建立起一套公平、合理的收益分配機制。具體講：對於宅基地使用權的初次流轉，由於宅基地一般是無償取得，是政府對於農民履行社會保障表現，不存在流轉的收益，當然也不存在流轉收益的分配。對於宅基地使用權的再次流轉，即農民取得宅基地使用權後並建成房屋，因房屋的流轉而導致宅基地使用權的流轉，由於房屋的價值其實包含瞭宅基地的價值，因此，房屋流轉的收益應在國傢、集體與農民之間公平合理分配。從政府支持農村宅基地使用權流轉角度考慮，政府不宜直接分得這部分流轉的收益，其對流轉收益的取得應是通過房屋交易過程中的稅收體現，集體可取得少部分流轉收益，可考慮占整個收益的20％左右，用於集體公共設施建設、維護等，其餘80％的流轉收益應歸農民所有。 ４.進一步強化金融機構對農房抵押的支持力度 一是強化商業性銀行的支農責任，目前，各大商業銀行紛紛縮減在農村的網點，給予農業和農村貸款的比重大幅降低，要鼓勵和支持商業銀行在農村設立機構，可持續的開展業務。一是要發揮中國農業銀行的骨幹作用；二是要明確其他國有商業銀行的支農責任；三是促使中國郵政儲蓄銀行在農村吸收的資金返回農村。 二是進一步發揮農村信用社支農主力軍作用，農村信用社是農房抵押工作的主力軍，農村信用社與農民之間接觸較多，互相信任程度較高，在下一步農房抵押工作中，對其作用還需加強。 四、農房租賃 按照市委市政府《關於統籌城鄉經濟社會發展推進城鄉一體化的意見》（成委發[2004]7號）“著力探索完善城鄉居民房屋統一管理制度，實現城鄉居民住宅產權屬性和社會功能等同化”的精神，為深入推進農村房屋產權制度改革，將城市房屋租賃管理職能延伸至農村。２０１０年５月，由市、區兩級房地產管理部門組建的全國首個農村房屋租賃服務中心在崇州街子鎮正式成立，城鄉統一的房屋租賃市場逐步建立。 （一）租賃管理職能進一步拓展，城鄉一體化得以推進 在以往，租賃管理重在城市，農村租賃管理並未涉及。服務中心設在農村，對農村房屋租賃進行備案，政府的城市房屋租賃管理職能延伸至農村，城鄉管理一體化進一步推進。 （二）租賃信息發佈進一步規范，政府公信力得以體現 城市租賃信息的發佈一般由專職從事中介的經紀公司發佈，可信度較高，而農村租賃信息的發佈一般是通過熟人介紹，張貼廣告等形式進行，可信度難以得到保障。由代表政府行使職權的服務中心發佈信息，對信息篩選甄別，避免瞭欺詐發生，政府公信力得以體現。 （三）租賃行為進一步規范，當事人合法權益得以保障 服務中心免費提供格式化的租賃合同范本，對租賃當事人的權利義務進行明確規定，避免糾紛的發生，節約瞭雙方當事人的交易成本，同時，通過租賃協會的自律，租賃進為得以進一步規范，有效保障瞭當事人的合法權益。 （四）租賃市場進一步活躍，城市與鄉村資源得以互動 城鄉二元結構下，鄉村的資產難以資本化，而城市的資本又難以進入村莊，城鄉之間租賃信息閉塞，互不相通，服務中心的建立，搭建瞭城市與鄉村資源互動的橋梁，鄉村的房屋通過租賃形式資本化，而城市的資本合法進入村莊，城鄉租賃市場逐步建立。 （五）租賃服務進一步多樣，品牌的輻射效應逐步顯現 服務中心采取網絡、電話、門店、走訪、協會等形式，提供多樣化的租賃服務，極大的方便瞭租賃當事人，局主辦的透明租房網，圖文並茂，深受喜愛，點擊率已達五萬餘次。服務中心積極組建街子房屋租賃協會，對當地的農傢樂授予租賃誠信星級證書，積極促成租賃協會與成都市老年人協會、老年人體育協會等社會團體互動，服務中心作用進一步推廣，一些新聞媒體也進行瞭報道，起到瞭良好的品牌輻射效應。 |
2014年6月22日星期日
農房確權、抵押及租賃進行時：成都實踐
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