loilwyatt: 民事訴訟法修訂的幾點建議

民事訴訟法修訂的幾點建議

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——以人民法院立案審判工作為視角

編者按：經濟社會的變遷帶來民事訴訟領域的巨大變化，凸顯我國現行民事訴訟法的嚴重滯後，加之立法解釋的不足、司法解釋的不當擴張以及改革的隨意性，更使其在實踐中的作用被削弱。自2003年12月民事訴訟法修訂被正式納入十屆全國人大常委會的立法規劃起，圍繞民事訴訟法修訂的討論就一直方興未艾。一部現代意義上的民事訴訟法典，應有哪些先進的理念架構、涵蓋哪些合理的制度設計、搭建起怎樣的立法框架，值得深思和研究。本版今日起辟專欄——“民事訴訟法修訂專題”，將陸續刊發學術探討性文章，希冀對推動民事訴訟法的修訂提供參考。

民事訴訟法修訂工作已全面展開，實務部門的參與極為重要。人民法院立案審判部門不同程度地承擔著案件受理審查、管轄權確定、送達與訴前保全、速裁與調解、審限管理與裁定再審等職能，是訴訟法律問題反映集中的司法領域。現筆者從立案審判實踐出發，對民事訴訟法修改略陳己見。

一、將保障訴訟高效作為民事訴訟法的首要目標

民事訴訟法的基本功能乃保障民商事糾紛案件及時、公正處理，實現雙重價值目標。但就公正與效率的關系而言，公正必然要求高效，效率為公正應有之意；而效率又影響公正，沒有效率，則枉談公正。若深入探究，民事訴訟法對於公正與效率的作用仍有所區別。一定條件下，程序可決定效率，但隻能促進公正。因為程序公正未必帶來實體公正。由此可見，民事訴訟法雖與實體公正關系重大，但它能從根本上解決的問題，仍是訴訟效率問題。因此，保障訴訟高效，理當成為民事訴訟法的首要目標。

司法實踐中，無論主張“審判合理期限”的大陸法系國傢，還是奉行“法官自由裁量”的英美法系國傢，訴訟拖延多已成社會頑疾。正因如此，各國民事訴訟法的修訂，無不圍繞促進訴訟效率展開。如審前程序的簡化，法官對訴訟介入的增多，法院對案件管理的加強等。我國民事訴訟法鮮有地規定瞭審限制度，人民法院為滿足群眾訴訟效率的需求，可謂千方百計。雖然最大限度地增加法官職數，最大限度地內部挖潛，卻仍於事無補。該法已遠不適應我國法治需求。突出的問題是：糾紛解決程序渠道狹窄，繁簡分流難以實現；法官包攬訴訟，案多人少矛盾尖銳；審限規定過短，案件倉促裁判，公正難以保障；司法終審不終，法院重復審理，資源全線緊張；法官疲於應付，職業認同感差，專業水平降低等等。效率低下以及由此引發的種種司法問題急需通過民事訴訟法的修訂加以解決，因此，修法應把解決最基本、最現實、最緊迫的訴訟效率問題當作第一要務。

二、實行訴狀登記與訴權審查相分離的民事立案制度

民事立案制度關系到當事人訴權保護這一根本問題，是衡量民事司法制度優劣的標志之一。實行登記立案制度，法院不拒收訴狀，法官不拒絕審判，是司法進步的表征，也能夠充分保障當事人訴權，展現司法開放與寬容姿態。但同時司法須具備應有權威，可以獨立、不受影響地對起訴作出終局裁決，排除不當之訴。實行審查立案制度，能夠有效減少濫訴，排除與司法審判無關的事項，減輕當事人訴累，節約司法資源，提高司法保護的有效性。但同時須充分尊重當事人訴權，不應人為抬高司法門檻，堵塞權利救濟渠道。

世界代表性國傢和地區的民事立案制度，實際大同小異。標榜“登記立案”的國傢，其對訴狀的形式要件、訴的利益和管轄地的審查較我國更為嚴格；我國實行審查立案制度，但實際隻對少數案件進行深度審查，多以登記方式立案。特別是近些年來，人民法院規范立案程序，實行“一站式”流程作業，80%左右的初審民事案件在形式要件合格後均當即立案。在世界各地民事訴權憲法化，將當事人訴權作為基本人權對待的潮流下，結合我國近年來對訴權保護取得重大進步的實際，民事立案制度可作出適當調整，實行訴狀登記與訴權審查相分離的立案制度。具體而言：

其一，實行訴狀登記，法官釋明法律。訴狀登記即人民法院對民事起訴狀登記在案。在法律意義上，訴訟由此開始，免去當事人對訴訟時效過期的憂慮，全面、充分地保障當事人訴權。在實踐意義上，能夠舒緩當事人心理壓力，緩解訴訟矛盾。然而，登記並不等於立案，立案還包括證據審查、管轄權確定、訴訟費用交納、信息錄入、案號生成、相關權利義務告知等內容，它標志著審判的開始。訴狀登記也不能簡單、機械地進行，應具備過濾功能。雖然中華文化無“好訟”元素，但訴訟文化欠缺，也使得濫訴時常發生。訴狀登記時，法官應按照法律厘清的司法主管范圍，排除涉及政治、行政、軍事、外交、宗教等不屬法院主管的事項，給具狀人以正確指引。堅持起訴的，應告知其訴訟風險及成本，在當事人理性狀態下，為其登記訴狀。

其二，健全審查程序，排除不當或無益之訴。已經登記的訴狀，應經過立案審查程序。在這方面，我國民事訴訟法存在缺失，使得某些訴訟成為“無本之木”,必須加以規范和完善。一是應明確起訴形式要件，如訴狀格式與訴訟材料、原告和被告身份資格、送達地址確定、聯絡方式確認、委托代理人的相關要求等。對於形式要件不合格的，人民法院應限期（一般為三到五日）補正，到期未予補正的，應裁定駁回起訴，並不得上訴。二是建立訴權審查制度，審查原告與案件是否存在直接利害關系，是否具有訴的利益，其請求事項與數額是否具有實在的根據，有無相關證據支持等。對於虛構的訴請或無利益之訴，法院應裁定駁回，並允許當事人上訴。

其三，解決程序事項，強化“成案功能”。就科學劃分民事訴訟階段而言，應將“案件適於實體審理”作為立案程序與審理程序之界點。因此，必須強化立案程序之“成案功能”，解決前置程序事項。如案件當事人的確定，特別是被告的確認、起訴狀與答辯狀的送達、訴前財產保全、管轄權異議的處理等。

實踐中，民事訴訟法第一百一十二條關於“七日內立案”的規定，顯得過於呆板。一方面，大多數案件無需如此長的期限，法律有時會成為遲延立案的正當理由。另一方面，少部分案件，七日時間顯得過於短促。實行訴狀登記與訴權審查相分離的民事立案制度後，這一規定可取消，大部分案件訴狀登記當日即可立案，對少部分案件，法律可根據訴訟活動的進行，靈活規定完成不同訴訟事項所需的期限。

三、確立簡明易行的民事訴訟管轄標準

提高民事訴訟效率，應通過制度的科學設置，減少程序爭議案件，促進程序案件快速辦理，防止訴訟拖延。現行民事訴訟管轄制度標準多樣、表述不明、歧義甚多，導致大量管轄權異議、爭議案件。有些當事人利用管轄制度弊端，惡意拖延訴訟，損害對方利益。

地域管轄中，一類案件往往有兩個以上的法院具有管轄權，建設工程施工合同、承攬加工合同、侵犯名譽權、損害消費者利益等糾紛案件，甚至有多個法院可以管轄，造成瞭對管轄地的認識分歧，給當事人和法院爭搶案件管轄權留下瞭空間。在地方保護主義盛行的區域，爭得案件管轄權即意味著極大可能的勝訴。雖然管轄權司法解釋越來越多，但濫管轄、爭管轄之風依舊盛行。鑒於此，有必要借鑒國外立法經驗，對一類案件隻規定一個管轄地法院，改變多重管轄的做法。應當確信，在指定管轄制度存在的前提下，推諉管轄難以通行；而在管轄爭議已經形成，法院層級協商後，再由上級法院指定管轄，訴訟已拖延久矣！

在級別管轄中，首先，案件難易、影響大小屬主觀要素，無法成為級別管轄的客觀標準。案件受理之初，法官亦無從做出判斷。其次，數額大小也往往與案件難易、影響大小無關，有時甚至成反比。綜合考量我國司法現狀，民事訴訟法應以案件類型、當事人地域、標的額三個客觀因素作為確定級別管轄的綜合指標。同時，法律應對起訴數額作出明確規定：一是案件標的額應以原告請求額為準，不得隨意增減，被告對變更標的額保有異議的權利；二是與社會公共利益無關、且標的額低於50元人民幣的起訴，視為原告無訴的利益，法院不予審理。三是對於起訴要求可得利益、賠償預期損失等，原告應完成訴前權威性評估。否則，法院可以證據不足裁定駁回，以杜絕訴訟虛構，防止人為擾亂審級制度等。

四、創設適於案件分類處理的多元民事訴訟程序

民事糾紛案件種類繁多，情形各異，實行繁簡分流與糾紛的類型化處理，乃解決訴訟低效問題的根本出路。為此，必須設立適於案件分類處理的多元民事訴訟程序。

現行民事訴訟法雖然規定瞭簡易程序、普通程序、督促程序、特別程序、公示催告程序等，但實際上，對於普通民商事案件，可適用的初審程序隻是前三種。而在督促程序中，隻要債務人提出書面異議，該程序即應終結，債權人需另行起訴。此規定使得督促程序幾乎成為“休眠程序”。因此，通常情形下，普通民事案件非適用簡易程序，即適用普通程序，繁簡分流的操作空間極其狹小，影響瞭訴訟整體效率。為此，民事訴訟法的修訂，應做出以下努力：

其一，設立民事審前程序。民事訴訟案件一方面數量多，必須高效完成；另一方面，少部分案件案情復雜，需要集中審理。在因應效率與公正的沖突中，英美法系國傢選擇瞭審前準備程序，但程序規定過於繁瑣，在我國無法推行。

解決我國民事訴訟諸多問題，創設中國特色民事審前程序，勢在必行，其已成為優化我國民事訴訟機制的焦點與核心。筆者主張，在適用范圍上，普通民商事糾紛案件均應首先經過審前程序，未經審前程序的案件，不得進入下一程序。在程序地位上，民事審前程序具有獨立地位，與其他訴訟程序並行。在程序功能上，以實現繁簡分流，並以庭審替代方式最大限度地解決民事糾紛為重點。在程序特征上，以實踐經驗為基礎，形成訴訟內和法官主導下的多途徑糾紛化解機制，不以英美國傢審前證據交換與固定爭點等為中心。

民事審前程序解決糾紛的方法有：法官釋明後的準予原告撤訴，訴狀送達與財產保全中的促進和解、調解，法院主導和法官指導下的委托調解，法官依職權調解等。由於民事審前程序承載著案件程序分流、管轄權異議等程序事項處理、促進和解、案件調解等功能，期限設定為自立案之日起兩個月內完成較為合理。

其二，設立速裁程序，替代現有簡易程序。對於經濟欠發達地區數額在5000元以下、發達地區數額在5萬元以下的給付之訴，或者微小權益請求訴訟，經調解無效後，一般由獨任法官簡易審理並當庭裁判。基層人民法院和它的派出法庭可就一起案件當即審理並裁判，亦可就多起案件確定日期集中審理裁判。適用速裁程序審理的案件，期限自立案之日起，不超過一個月。

其三，完善督促程序，發揮支付令作用。人民法院立案後，對於事實清楚，證據充分的案件，經征得原告同意，可向被告發出支付令。被告提出書面異議的，其異議即視為答辯，原告不必重新起訴，案件直接進入調解或速裁程序。裁判結果與支付令一致的，應由被告承擔原告因訴訟造成的損失。由督促程序轉為速裁程序審理的案件，期限為兩個月。

其四，將一審普通程序劃分為審前準備階段與開庭審理階段。經過審前準備階段的案件，限於適用普通程序審理的部分案件，如存在多種法律關系的商事糾紛、案情復雜的傢事糾紛、需要審計鑒定評估勘驗的房地產糾紛、知識產權等糾紛案件。具體哪些案件應當經過審前準備階段，可由司法解釋加以規定。對這些案件而言，審前準備階段應是開庭審理的必經階段。審前準備的任務是交換證據、固定證據，整理爭點，促進和解，其功能與英美國傢基本相同，目的是滿足一次集中持續庭審的需求。對於適用審前準備的案件，應當實行強制答辯制度，確立證據失權規則。普通程序審理的一審案件可設定兩種審限，即須經過審前準備階段的案件，審限為一年；其餘案件審限仍為六個月。

其五，在民事訴訟法中增設傢事訴訟程序，專門審理除遺產繼承、財產分配之外的婚姻、收養、親子關系等傢事身份關系案件，強調當事人熟慮、強調調解解決、強調專業人士陪審、強調隱私保護等，意義十分重大，修法中亦應充分考慮。

以上設計的目的，在於使不同的案件進入不同的審理程序，加快糾紛的類型化處理，提高訴訟效率。較為理想的狀態是，通過審前程序、速裁程序、督促程序等在一到兩個月時間內，解決70%左右的糾紛案件，過濾後不到30%的案件進入普通程序,而其中約半數案件又可在普通程序的準備階段以裁判替代方式解決,最終隻有10%或稍多的案件進入庭審程序，既大大提高一審案件處理效率，大幅減少裁判數量，又極大提高一審裁判案件質量。同時，還應規定，隻有經過普通程序審理的案件，當事人才享有上訴的權利，以有效緩解二審法院的壓力，減少申請再審和申訴案件數量，從根本上扭轉人少案多矛盾突出的局面，使民商事審判乃至法院整體工作步入良性循環。

五、完善以確立司法公信為目標的民事訴訟機制

司法公信低下，必然導致訴訟效率低下。解決司法公信問題，既是法官的責任，又是制度設計的任務。民事訴訟法的修訂，應以有助於確立司法公信為著力點。

應適度強化當事人主義。民事訴訟模式采當事人主義，還是職權主義，抑或混合主義，既是訴訟機制問題，更是司法觀念問題。從我國民事司法傳統看，有必要適度強化當事人主義，增強當事人的訴訟參與感和司法認同感。案件適用何種程序，除法律規定外，應征求當事人的意見。訴訟程序如何推進，應依據當事人申請，由雙方共同參與完成。應進一步強化當事人舉證責任，限制、減少人民法院調查收集證據的情形。當事人調取證據確有困難的，可向人民法院申請並代向被調查人送達調查令。應強化當事人的訴訟義務，在“誰主張，誰舉證”之外，對當事人具備自行送達條件的商事糾紛案件，貫徹“誰起訴，誰送達”原則，增強當事人主體意識，加深民眾對司法程序的認知與理解，緩解嚴重困擾司法的“送達難”問題。

應強化民事訴訟機制內監督。建立法官與當事人訴訟權利義務對等、相互監督制約的訴訟機制，既保障法官的程序指揮權，又賦予當事人程序監督權，是培養和確立民事司法公信的關鍵。為此，民事訴訟法應進一步擴充當事人的訴訟監督權，對於訴訟程序事項的變更、證據的調查采用、委托評估鑒定等，當事人不僅有權參與，且均可提出異議，法院對當事人異議應作出裁定。法官在法庭之外有權詢問一方當事人，但必須通知對方當事人到場。各方當事人對法官行為產生的合理懷疑，均可提出質疑，法院在判決之前應對當事人的質疑作書面處理。

應實行一審終審、兩審終審與審判監督程序引起的有限再審相結合的審級制度。在我國，兩審終審制度已深入人心，不可輕易動搖。但對於適用速裁程序審理的簡易糾紛或微利訴訟，無論從節約司法資源、減少當事人訴累、樹立司法權威看，還是從國際慣例看，一般應一審終審。這些案件如果確有嚴重錯誤，仍可依審判監督程序進入再審。已經兩審終審的案件，當事人申請再審必須依法進行，並經嚴格的司法審查程序。案件一般隻能再審一次，如果允許當事人無節制地申請再審，法院反復審理，終審制度將不復存在。此外，我國審判監督程序已兼具統一法律適用的功能，考慮到司法傳統和制度穩定，有無必要規定三審制度值得商榷。

（作者系最高人民法院立案一庭副庭長、法學博士）

loilwyatt

2014年7月16日星期三

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