準金融機構監管研究初探

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準金融機構是我國金融發展創新的新領域，也是我國金融監管體制面臨的新問題。本文對準金融機構的概念和范圍作出界定，並對準金融機構的監管體制和監管現狀進行分析。同時，從提高準金融機構立法層級、提高地方政府監管能力、明確監管目標和標準、統一監管部門等方面，提出改進準金融機構監管的建議   基本法律界定對準金融機構的監管是我國金融監管中的新問題。相對於“金融機構”是法律上的概念，“準金融機構”並非一個法律上的概念，目前並未有一部法律法規或部門規章使用“準金融機構”的概念。因此對準金融機構概念的使用除瞭一些地方政府，更多是一種研究的分類，類似的概念例如“新型金融機構”、“非銀行金融機構”等。各地政府對準金融機構的內涵和外延均有不同理解，監管內容和手段也不盡相同。   目前可以從被冠之準金融機構名稱的企業包括，一是小額貸款公司；二是融資擔保公司；三是典當行；四是部分融資租賃公司；五是PE和VC等股權投資基金或創業投資基金等。這一類企業具有以下特點：   一是經營業務具有金融活動性質，但是不同於傳統的銀行、保險、證券業務，服務主體定位於中小企業以及個人；二是規模一般較小，不跨行業跨領域經營，產生系統性風險的可能性較小；三是資金來源為私募而非公募，涉眾面相對較窄。四是監管體制特殊，沒有金融許可證，不受人民銀行、銀監會、保監會、證監會直接監管，而是下放到地方政府監管或缺乏監管。五是非國有性，這主要體現在準金融機構向民營資本完全開放，甚至鼓勵民營資本的進入。   因此，筆者將準金融機構的概念界定為———準金融機構是從事金融活動，但是並未獲得金融許可證，非由國傢金融監管部門直接監管的企業。準金融機構雖未有金融機構之名，但具有金融機構之實。   目前也有觀點提出以小額貸款公司為代表的準金融機構在刑法意義上屬於金融機構。這種觀點認為刑法對金融機構的認定是以其經營的是否為金融業務為標準，金融活動是刑法認定金融機構的實質要件。因此刑法所規定的以金融機構及其工作人員為特定主體的犯罪和以金融機構為犯罪對象的犯罪，同樣可以適用於小額貸款公司。   監管體制的初構目前我國尚未對準金融機構形成成熟的監管框架。筆者將對準金融機構的監管職責歸納為由國傢監管部門和地方政府共同行使，可以分為制定金融監管規則和執行金融監管規則兩個方面，金融監管規則制定權由國傢金融監管部門行使，金融監管執行權由地方政府履行。但是從更為具體的層面來看，這種監管框架並不完全統一和成熟，各地都在探索符合地方實際情況的監管模式。   以小額貸款公司為例，《指導意見》指出，小額貸款公司無需接受銀監會的審慎監管，可由省政府指定省金融辦或相關機構負責試點，負責日常監管。從具體情況看，各地模式不一，上海對小額貸款公司的日常監管是由區縣政府執行，市金融辦負責督促區縣政府開展小額貸款公司的日常監督管理，同時上海成立瞭包括金融辦、金融監管部門、工商、公安等部門在內的推進小組，指導區縣政府做好小額貸款公司的日常監督管理工作。浙江是由縣級工商局負責日常監管，省政府金融辦、省工商局、人民銀行杭州中心支行和浙江銀監局對小額貸款公司進行共同監管。這些監管的模式效果均有待時間的檢驗。   準金融機構監管體制初步形成的標志是2008年5月，銀監會、中國人民銀行聯合下發瞭《關於小額貸款公司試點的指導意見》，《意見》規定，“凡是省級政府能明確一個主管部門（金融辦或相關機構）負責對小額貸款公司的監督管理”。由此，各地方政府被明確賦予對準金融機構的監管職能。之後從2009年開始，小額貸款公司如雨後春筍般出現。2009年，銀監會等部門出臺關於融資性擔保公司的監管規定《融資性擔保公司管理暫行辦法》，明確將融資性擔保公司的監管權下放至地方政府。   而對於典當行，其監管歷史較為復雜。1994年，國務院根據中國人民銀行《關於加強金融監管意見》明確指令，將典當劃歸中國人民銀行實行監管，監管部門將其定位於“特殊金融企業”，期間典當行享受瞭6年的金融機構待遇。2000年，隨著金融體制改革的深入，國務院批準由國傢經貿委監管典當行之監管後，國傢經貿委將典當行定位於“特殊的工商企業”。2003年，隨著國傢政府機構調整改革，典當行的監管部門再次出現調整，即由新組建的商務部進行監管，地方上則主要由各地商務委員會監管，商務部將典當行定位於“非銀行特殊金融機構”。2005年2月，國傢商務部和公安部聯合頒佈瞭新的《典當管理辦法》。此外地方政府對私募股權投資基金、部分融資租賃公司等，也承擔瞭主要監管角色。   監管現狀一方面，準金融機構經營風險防范需要加強。   對於準金融機構，從政府角度面臨兩種任務，既要推動其發展，又要防范其潛在的金融風險。目前地方政府在監管中的導向更為強調積極促進這些新型準金融機構發展，而對金融風險的防范和控制關註相對不夠。   準金融機構與傳統金融機構相比，雖然一般不會產生系統性風險，但是由於準金融機構的目標客戶資信信息具有離散度高、透明度低、規范性差等特點，加之準金融機構尚未具備足夠的風險評估技術，存在較為嚴重的信息不對稱情況，因此不管是小額貸款公司還是融資擔保公司，如果監管不力，均可能產生涉眾金融風險。而對於PE，由於資金數額巨大，潛在風險亦不可忽視。目前準金融機構中，小額貸款公司發展時間較短，雖未爆發嚴重風險，但是已經有一些問題出現，而融資擔保公司目前由於前期的發展混亂，目前正處於清理整頓階段，風險自不待言；PE領域的浙江紅鼎和上海的匯樂投資均被公安機關以非法集資相關罪名查處；其他如典當等一直以來就是一個高風險的領域。隨著準金融機構的發展加速，在實體經濟或者金融市場出現大幅波動時，對金融穩定將形成新的壓力。   另一方面，監管的政策存在一定的內在沖突。以小貸公司為例，一方面小額貸款公司的貸款利率最高可以為人民銀行的同期貸款基準利率的4倍，給小額貸款公司一定的風險補償手段，但是同時又對小額貸款公司按照一般工商企業征收5.6%的營業稅及附加25%的所得稅，以及0.05%的合同印花稅，對沖瞭小額貸款公司的盈利能力。   再如小額貸款公司如果符合一定標準，可以升格為村鎮銀行。但是依據銀監會規定，小額貸款公司改制為村鎮銀行必須有銀行業金融機構作為主發起人，發起人持有的股份不低於20%，這意味著小額貸款公司若要升格為村鎮銀行，就必須將控股權轉讓給體制內的金融機構，這顯然與鼓勵發展小額貸款公司的初衷有所背離。   （未完待續）（作者系華東政法大學法學博士） Tags:樓宇按揭,樓按,物業按揭,按揭貸款,按揭計算機,Finance Company,借錢,財務,財務公司,Property Mortgage