公路項目收費權質押的核心法律問題分析

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《收費公路管理條例》確定瞭政府還貸和國內外經濟組織投資建設的高等級公路實行收費制度。為瞭籌集收費公路的建設資金，項目公司通過將公路項目的收費權出質，從銀行獲得質押貸款。雖然這種貸款方式在實際中經常運用，但其中的法律問題仍然存在，本文將逐一分析並提出積極的應對措施。  一、公路項目收費權質押的法律依據  《中華人民共和國擔保法》（以下簡稱“擔保法”）明確瞭可質押的權利范圍，也就是對其做瞭限制，但是又規定瞭彈性條款，即依法可以質押的其他權利。那麼所謂“依法”是指法律有明確的規定可以質押，還是隻要符合可質押權利的特征而不為法律禁止即可？而尚未生效的《貸款通則（征求意見稿）》（以下簡稱“意見稿”）則明確要求，用於質押的權利應當是依法已明確為可以質押的權利。  1999年《國務院關於收費公路項目貸款擔保問題的批復》（以下簡稱“批復”）規定，公路建設項目法人可以用收費公路的收費權質押方式向國內銀行申請抵押貸款。該批復關於“抵押貸款”應屬於行文有誤，實際上是確定瞭可以申請質押貸款。根據國務院辦公廳《國傢行政機關公文處理辦法》的規定，批復是用於上級行政機關對下級行政機關的請示所作的答復，屬於行政機關內部處理行政事務的文件，一般對外部公民、法人和其他組織不發生法律效力。但是，該批復是對擔保法沒有明確規定的權利是否可以用於質押貸款的問題所作的行政解釋，具有普遍適用的效力。   2000年《最高人民法院關於適用<中華人民共和國擔保法>若幹問題的解釋》（以下簡稱“解釋”）規定，以公路橋梁、公路隧道或者公路渡口等不動產收益權出質的，可以納入擔保法所規定的其他可質押的權利。但是，解釋中列舉瞭公路橋梁、公路隧道或者公路渡口的收益權，反而將最主要的公路收費權忘記瞭。  二、公路項目收費權質押的操作模式  下面以工商銀行的公路項目貸款為例，介紹公路項目收費權質押貸款的基本操作程序。  （一）公路項目申請貸款的必要條件  公路項目申請銀行貸款，應具備以下法律文件：  1、政府批文  （1）立項、評估和批準開工的批文；  （2）政府對征用土地、按比例承擔出資和備用資金的承諾；  （3）收費權及其標準的批文。  2、相關合同  建設承包合同、融資協議、技術咨詢合同、原材料供應合同、保險合同、經營承包合同及其相應的擔保合同。  （二）收費權質押的設立  1、項目法人將收費權批準文件交銀行保管。  2、在借款合同存續期間，出質人在質權人處或其指定的機構開立唯一的車輛通行費收費專用賬戶。  3、銀行對賬戶的監督，包括支付用途監督、收入歸行率監督、償債專戶餘額監督和還本付息監督。  4、質權實現的方式和順序  借款人不履行或者不完全履行還本付息的義務時，質權人有權實現質權，其方式和順序如下：  （1）在償債賬戶或收費賬戶扣收；  （2）在基本賬戶以至所有賬戶中扣收；  （3）以監管的方式實現質權，直接到收費站收取。  （4）質權人可以依法采取協議轉讓、拍賣等方式處分質押權並以所得價款優先受償。  三、公路項目收費權質押存在的法律問題及對策  （一）收費權必須已經存在且價值可以確定  1、擔保物已經存在且價值可以確定的原則  擔保法上可用於擔保的是自己所有的已經存在的實物或權利，僅有解釋規定的“以依法獲準尚未建造的或者正在建造中的房屋或者其他建築物抵押的”為例外。同時，雖然擔保法僅在抵押擔保中規定，所擔保的債權不得超出抵押物的價值，這一原則也適用於權利質押。  批復亦要求，公路項目收費權質押貸款時，以省級人民政府批準的收費文件作為公路收費權的權力證書。表明，收費權在設立質押時已經為項目法人享有。  2、該原則對收費權質押的影響及對策  （1）在項目建設階段或者受讓收費權融資階段不能設立質押  就新建公路項目而言，根據現行制度，隻能以建成的公路申請收費，並經省級人民政府批準後才可以收取車輛通行費。在建設期間直至獲得批準之前，項目公司尚未正式獲得收費批準文件，那麼建設期間不能采取收費權質押擔保。  就建成項目而言，受讓人在獲得收費權之前需要融資的，隻能以其他的方式進行融資擔保，在受讓收費權之後設立質押擔保。而不能在收費權過戶之前以擬受讓的公路項目收費權進行質押。  所以，在建設階段或者受讓收費權融資階段，項目公司或項目實際投資人或投資公司需要以自身或者第三方的資信進行融資擔保。但是，項目公司或者受讓人可以和貸款銀行訂立分階段的擔保合同，在項目建設階段或者收費權過戶之前由投資人提供擔保或者第三方擔保，該擔保合同附加的條件是，僅限於在建設階段或者過戶之前發生提前終止貸款並且償還不能的事項，銀行才能實現擔保。當項目順利進入經營階段，即以收費權進行質押，以此替換之前提供的其他擔保。  由於解釋規定，如果保證期間早於主債務履行期限的，視為沒有約定，保證期間為主債務履行期屆滿之日起六個月，關於期限的約定應該同樣適用於質押。那麼，如果前一階段的擔保作為一個獨立的擔保，則擔保期限明顯的早於主債務的履行期限，按照解釋的規定，必須到主債務履行期屆滿之日起六個月，則失去瞭分階段擔保對於項目公司和投資人的保護。所以，雖然分階段進行擔保，但是前後的擔保方式並不是獨立的，而是作為一個整體，隻是在順利進入經營期以後，貸款人同意由收費權質押方式代替前一階段的擔保方式。  （2）質權實現時的價值才是關鍵  至於擔保債權不能超過質押權利的價值，一般情況下的意義不大，因為擔保物的價值高低取決於擔保權人的主觀判斷，擔保物的價值並非固定不變，依擔保法的規定，在擔保設立以後，擔保物價值如果因為非擔保人原因減少的，擔保債權也隻能就該擔保物享有優先權，所以，關鍵在於實現質權時的價值。  （二）政府信用風險對收費權質押的影響及對策  公路項目貸款主要依靠車輛通行費償還貸款本息，而收費的穩定性取決於政府行政許可的穩定性和政府是否遵守特許經營協議中的義務。雖然政府信用應該是值得信賴的，但是從港中旅與福州市政府之間關於福州市政府違反《專營權協議》糾紛一案可以看出，在特許經營中的政府信用風險仍然存在。  一旦特許經營權被取消或者政府違反特許經營協議中的約定，收費權將失去依據或者收到嚴重損害，則僅依賴於收費還貸的公路項目貸款無法收回。雖然可以在特許經營協議中約定到時候由政府回購，並在質押合同中約定由出質人所獲得的補償金或賠償金等應優先用於償還貸款本息，但是關鍵的問題是政府是否回購或者有能力回購。一旦因為特許經營協議發生訴訟，是按照約定的仲裁解決還是按照行政訴訟解決，這些根本性問題在港中旅案件中得到集中體現，項目公司如果不能獲得有效救濟，銀行項目貸款自然就沒有著落。  為瞭規避這種政府信用風險，銀行最好能夠提前參與特許經營協議的談判，在協議中僅約定政府應當回購或者補償還不夠，還要進一步約定不同情形下回購或者補償的范圍和標準，並且要求政府為履行回購義務提供擔保。當然，政府機構本身不能提供擔保，但是其出資的公司可以提供，或者提供商業擔保。另外，擔保合同或者條款中必須明確所擔保權利的價值，則設立擔保時須對將來不同情形下造成的損失進行估算。同時，在質押合同中約定，回購所獲得的賠償或補償優先用於償還貸款。  （三）公路項目貸款中質權實現的障礙及對策  1、關於質權實現的制度  擔保法規定，收益權質押的實現方式是以折價、拍賣或變賣出質權利並以所得價金優先受償。  《中華人民共和國商業銀行法》（以下簡稱“商業銀行法”）規定，商業銀行因行使質權而取得的不動產或者股權，應當自取得之日起二年內予以處分。意見稿規定，貸款人在實現抵押權、質權時，須采取合法的方式和程序進行，不得損害抵押人、出質人的合法權益。貸款人取得的非貨幣資產，應當遵循審慎原則及時處置。  2、質權實現存在的法律障礙  擔保法規定瞭折價受償、拍賣和變賣三種實現方式，則銀行所能夠采取的合法方式也限於此三種。  就折價受償而言，我國金融機構實行分業經營體制，銀行不得向非自用不動產投資或者向非銀行金融機構和企業投資。商業銀行就銀行折價受償的不動產和股權給予瞭二年的處分期限，因為收費權實際上是一種不動產用益物權，也應該遵守這一規定。所以銀行不能在折價受償後通過實質性經營收費公路來獲償。  就拍賣、變賣以及折價後的處分而言，公路項目的變現能力和價值不高。項目公司無法成功經營的公路項目，在市場上能夠找到買傢的可能性非常小，即使能夠成功轉讓，轉讓價款也不能使貸款足夠受償。與房屋按揭相比，因為公路設施本身的價值集中在收費經營過程中而非公路固定資產本身，所以，收費權的交換價值對於債權的保障力度較小。公路項目收費權質押主要是一項防禦性措施，防止債務人在其未來收益上設定其他擔保，對原來債權造成侵害。  3、通過合理的機制規避分業經營的限制  根據收費公路項目的價值特點，銀行出於保障債權的目的，更應該註重對收費公路項目經營過程的監督。銀行監督不是自己經營，並且法律法規越來越要求銀行積極進行貸後監督。就監督的具體實施，銀行可以自己派員監督項目公司經營管理情況、財務情況和重大資產處置情況以及重大訴訟或者賠償，也可以委托專門的監督服務機構代行銀行的監督職能。意見稿對此有較為有利的規定，根據事先約定，貸款人可參與借款人對外投資、資產重組等重大事項或重大關聯方交易，落實有效擔保以及還本付息事宜。這一規定為銀行參與項目公司重大經營事務提供瞭法律依據，但是意見稿一直不能生效實施。  就質權的實現而言，收費權的交換價值不足以償還貸款，如果公路項目繼續經營更加有利的話，銀行可以選擇通過經營公路項目所得的收費受償，但是又不能與分業經營的原則相背離，其中信托方式是較好的選擇。銀行僅限於在實現公路項目或者類似的項目貸款擔保權時，可以通過信托的方式將折價受償的基礎設施項目收費權委托給信托公司經營管理。因為信托關系中，項目資產權屬已經轉移，並且這種情況下，信托公司作為經營或者委托經營的主體，銀行僅按照信托合同獲得收益，不能算作實質性經營收費公路項目。    推薦閱讀： 江蘇省典當協會召開“絕當後息費計算問題”專題研討會綜述來源: 江蘇省典當..2010-08-26 上海黃金交易所2010年8月26日交易行情來源:上海黃金交易所2010-08-27 1克拉鉆石戒指在武漢的典當“故事”來源:瑞恒典當行 ..2010-08-27 典當專傢論案：《典當行糊塗的勝訴》來源:中國典當聯盟網2010-08-26 論我國典當行業發展來源:中國論文2010-08-26 金融危機下房地產典當的法律風險防范來源:呂舒律師博客2010-08-26 中小企業融資方式有哪些？來源:哈爾濱融興典當..2010-08-26   Tags:樓宇按揭,樓按,物業按揭,按揭貸款,按揭計算機,Finance Company,借錢,財務,財務公司,Property Mortgage