房屋他項權登記行為的合法性司法審查評判標準

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【問題提示】  在房屋他項權登記行政確認行政案件中，房屋登記頒證機關對房屋他項權登記材料是進行形式審查還是實質審查？  【要點提示】  關於房屋他項權登記行為合法性審查標準問題，由於登記頒證機關（被告）對房屋他項權登記材料的審查不能超出被告的職權范圍去審查具體登記頒證行為，隻能是在其職權范圍內的有限審查。如果被告對他人冒用當事人（原告）名義進行的房屋抵押他項權登記材料（比如假結婚證等）的真偽無法辯別，這種頒證行為非被告過失所致，而是他人非法行為所致，也就是在被告審查登記的程序不存在瑕疵的情況下，人民法院應通過全面司法審查來決定是維持還是撤銷被告作出的房屋抵押他項權證登記行為。  【案情】  原告:吳志琰  被告:夷陵區房管局  第三人:建行西陵支行  宜昌市夷陵區人民法院經審理查明：2007年2月，根據原告吳志淡的房屋所有權證(宜昌縣房權證小溪塔字第00001276號)、吳志攻與朱國貞夫妻的身份證(顯示為原宜昌縣公安局分別於1993年和2002年簽發)和結婚證、吳志玻與第三人建行西陵支行的《個人住房最高額抵押貸款合同》(合同編422983900-122-2007000167)等相關材料，第三人建行西陵支行到夷陵區房管局申請辦理房屋他項權登記。夷陵區房管局通過審查，認為符合相關法律規定，決定準予辦理房屋抵押登記，於2007年2月12日頒發夷陵區房小溪塔他字第46437號房屋他項權證，第三人建行西陵支行為此向開戶在該行、戶名為吳志琰的銀行帳戶2831439980110137***內轉存貸款90000元。2007年9月，第三人建行西陵支行通知吳志琰，告知其位於小溪塔東湖路的房屋因其貸款己在夷陵區房管局辦理瞭抵押他項權登記，要求其償還借款90000元及利息，否則將房屋予以變賣。吳志琰以自己沒有在建行貸款，也沒有授權任何人到夷陵區房管局辦理有關貸款抵押他項權證手續等為由，拒絕償還貸款，並委托律師發函夷陵區房管局，要求撤銷房屋抵押他項權登記，返還房產證。夷陵區房管局答復稱：“在辦理房屋貸款他項權登記時，所審核材料由第三人進行實質審查後提供，其真實性由貸款銀行負責。”“不存在辦理房屋抵押他項權證登記時審查不嚴，程序和實體均嚴重違法”的問題，從而不予撤銷辦理的房屋抵押他項權證登記。吳志琰遂於2007年11月20日提起行政訴訟。審理中，吳志琰提交瞭身份證和經宜昌市夷陵區小溪塔街道辦事處社會事務辦公室確認的結婚證復印件，經比對，留存在夷陵區房管局的吳志琰夫妻的結婚證系假證，所貼照片並不是吳志琰與朱國貞；吳志琰於2008年1月8日提出筆跡鑒定申請，同年4月20日以無力預交鑒定費為由撤回該申請。  原告吳志琰訴稱：2007年2月，朱國明準備到建行西陵支行貸款，朱要求原告用原告的房產證以原告的名義為其貸款，原告同意朱拿著原告的房產證到銀行去咨詢，朱通過咨詢，貸款需要辦理抵押手續，原告表示抵押手續必須自己和妻子親自辦理。因原告和妻子外出在雲南，不能辦理抵押簽名，朱貸款未果。同年9月，建行西陵支行通知原告，告知其位於小溪塔東湖路的房屋因其貸款己在被告處辦理瞭貸款抵押他項權證登記，要求原告償還借款90000元及利息，否則將原告的房屋予以變賣。原告認為，原告沒有在建行貸款，也沒有自己或者授權任何人到被告處辦理有關貸款抵押他項權證手續，原告將房產證給朱，其目的隻是建議朱去銀行咨詢貸款的可能性和貸款程序，而辦理房屋抵押手續必須是產權人本人及共有人共同到貴局辦理，另房屋系夫妻共同財產，原告的妻子也不知情。因此，被告在辦理房屋抵押他項權證登記時審查不嚴，程序和實體均嚴重違法，其辦理他項權證登記的行為存在瑕疵，理應依法撤銷。為維護原告的合法權益，原告特依法訴請法院撤銷被告辦理的房屋抵押他項權證登記，將房產證退還給原告。  被告房管局辯稱：被告已盡到應盡的審查義務，辦理程序符合法律規定，請求法院依法維持被告的他項權登記，駁回原告的訴訟請求。1、根據《中華人民共和國房地產管理法》（以下簡稱《房地產管理法》）和宜昌市夷陵區編制委員會關於被告的職責劃分，被告依法有權對本轄區范圍內房產進行他項權登記。2、被告對他項權登記依法進行形式審查，即審查其形式要件是否成立，並無義務對實質要件進行審查。核對檔案後可以證明，吳志琰等人在產權辦簽名與在建行《貸款抵押合同》簽名是一致的。針對本案來看，原告陳述是朱國明準備去貸款，以原告的名義貸款，原告應當是知道的。第三人建行也是跟吳志琰本人聯系的。原告將自己的房產證交給別人在建行貸款，委托他人貸款，且提供瞭自己的真實信息，因此，貸款合同是有效的。3、根據建設部與中國人民銀行2000年5月發佈的《關於加強與銀行貸款業務相關的房地產抵押和評估管理工作的通知》（以下簡稱《房地產抵押和評估管理通知》）的規定，被告應審查的內容包括抵押物是否符合準許進入抵押交易市場、抵押物是否已經設定過抵押、房地產權屬證書的真偽及與產籍記載的一致性等內容。被告己經盡到應有審查義務，辦理的他項權登記也已經盡到瞭審查的義務，內容和程序合法。4、原告認為他人偽造其相關證件貸款事實並無事實依據。房產證是由第三人在我方抵押的，如果本案存在詐騙或者其他犯罪行為，那麼房產證也應當退還給第三人。所以原告要求退還房產證沒有事實和法律依據。5、如果本案存在詐騙行為，那麼也應當由法院中止審理，待犯罪事實查清後，繼續審理。  第三人建行西陵支行述稱：原告的訴訟請求不成立，請依法駁回訴訟請求。1、原告與我行簽訂瞭真實的貸款合同，我行按照合同的約定發放瞭貸款。2、貸款時，原告提供瞭自己的真實信息，如本人及傢人身份證、房屋照片等。3、原告提交的房產證、土地使用權證均是真實的，所以我們可以完全相信是原告本人進行的貸款。  【審判】  宜昌市夷陵區人民法院經審理認為，本案的爭議焦點是被告夷陵區房管局審查登記他項權的程序是否存在瑕疵及本案是否應中止審理。本案中，被告對第三人建行西陵支行提供的房屋權屬證明和貸款合同材料進行瞭形式審查後，頒發瞭房屋他項權證，履行瞭應盡的職責。但是，第三人在申請登記時提供的房屋所有權人即原告吳志琰夫妻的結婚證系偽造，不屬有效證件。被告盡管無法辯別他人冒用吳志琰名義提交的房屋抵押登記材料的真偽，被告沒有過失，但其頒發他項權證的具體行政行為違反瞭《城市房屋權屬登記管理辦法》第十一條、第十三條和《城市房地產抵押管理辦法》第十九條的規定。雖然最高人民法院《關於執行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若幹問題的解釋》（以下簡稱《<行訴法>若幹問題解釋》）第五十一條第(六)項規定，“案件的審判須以相關民事、刑事或者其他行政案件的審理結果為依據，而相關案件尚未審結的”，應“中止訴訟”，但是本案已經查清結婚證系偽造的基本事實，至於本案是否存在詐騙的犯罪事實及貸款抵押合同是否有效，不是本案審理的范圍，因此，本案的審判並不須以相關民事、刑事案件的審理結果為依據，即不需中止審理。據此，根據《中華人民共和國行政訴訟法》第五十四條第(二)項第1目，參照《城市房屋權屬登記管理辦法》第十一條、第十三條、第二十五條第(一)款和《城市房地產抵押管理辦法》第十九條之規定，判決：一、撤銷夷陵區房管局於2007年2月12日作出的夷陵區房小溪塔他字第46437號房屋抵押他項權證登記。二、限夷陵區房管局在判決生效後三十日內將宜昌縣房權證小溪塔字第00001276號房產證退還給吳志琰。  一審宣判後，夷陵區房管局不服一審判決，向宜昌市中級人民法院提起上訴。  宜昌市中級人民法院經審查所認定的事實與原審法院一致。  宜昌市中級人民法院經審理認為：依據《城市房屋權屬登記管理辦法》第三條之規定，本案上訴人具有作出房屋抵押他項權登記的法定職權。在受理當事人的登記申請後，上訴人進行瞭權屬審核，從而核準登記，頒發房屋抵押他項權證，符合《城市房屋權屬登記管理辦法》第十條的規定，該行政程序合法。針對本案各方當事人爭議的焦點，本院分別評析如下：一、夷陵區房小溪塔他字第46437號房屋抵押他項權證登記是否應當被撤銷？《城市房屋權屬登記管理辦法》第十一條規定：“房屋他項權利登記，由權利人和他項權利人共同申請”，第十三條規定：“權利人(申請人)申請登記時，應當向登記機關交驗單位或者相關人的有效證件”，第十九條規定：“申請房屋他項權利登記，權利人應當提交房屋權屬證書，設定房屋抵押權、典權等他項權利的合同書以及相關的證明文件”。上訴人在作出房屋抵押他項權登記前，先接受瞭“吳志琰”和第三人的共同申請，並審查瞭“吳志琰”和第三人的有效證件、被上訴會的房屋權屬證書、設定房屋抵押權的合同等材料，繼而作出房屋抵押他項權登記的被訴具體行政行為，認定事實清楚，適用法律正確，程序合法。但是，被上訴人對房屋抵押他項權登記提起行政訴訟後，經審查，在上訴人處留存的被上訴人的結婚證屬於偽造，簽名屬於假冒，被上訴人夫妻二人並未與第三人簽訂抵押擔保借款合同，也未到上訴人處申請辦理房屋抵押登記，對此事實，第三人即不能否認，因此，可以認定，上訴人作出房屋抵押他項權登記是基於他人假冒被上訴人的名義與第三人簽訂抵押擔保借款合同、提供偽造的被上訴人的結婚證並向上訴人申請辦理房屋抵押登記。在此情況下，上訴人作出房屋抵押他項權登記就侵犯瞭被上訴人的合法權益，應當予以撤銷。至於上訴人留存的被上訴人身份證(復印件)因身份證的更換導致不能與被上訴人原身份證進行比對，不影響上述他人假冒被上訴人事實的成立；辦理他項權登記時，他人向上訴人提供材料所顯示的抵押人身份信息與被上訴人的身份信息基本一致，隻是他人進行詐騙的一種手段，既不能證明被上訴人簽訂借款合同和申請辦理抵押登記，也不足以證明被上訴人參與瞭該詐騙行為。二、夷陵區房權證小溪塔字第00001276號房產證是否應當退還給被上訴人？在夷陵區房小溪塔他字第46437號房屋他項權證登記被撤銷的情況下，夷陵區房權證小溪塔字第00001276號房產證上就未設定抵押權，那麼上訴人留存的該房產證就應當返還權利人，該房產證的權利人是被上訴人，因此原審判決上訴人將房產證退還給被上訴人並無不當。三、原審法院審判程序是否合法，即本案是否遺漏當事人，並應當中止審理。本案房產證、房屋他項權證上記載的權利人、抵押人均系被上訴人一人，雖然被上訴人之妻朱國貞為共有人，但是被上訴人以自己一人名義提起訴訟未侵犯其妻朱國貞的合法權益，而且對此朱國貞也予以認可。因此上訴人認為原審法院遺漏當事人的主張不能成立。上訴人認為被上訴人有詐騙行為，但是其未提交充分證據證明其主張。上訴人留存的被上訴人的結婚證屬於偽造，上訴人作出房屋抵押他項權證登記侵犯瞭被上訴人的合法權益，在這些事實已經審查清楚的情況下，本案的審判不需要以其他民事、刑事案件的審理結果為依據，上訴人認為本案應當中止審理的理由不能予以支持。綜上，上訴人的上訴理由不能成立，原審判決認定事實清楚，適用法律法規正確，審判程序合法。依照《中華人民共和國行政訴訟法》第六十一條第(一)項的規定，判決駁回上訴，維持原判。  【評析】  根據《房地產管理法》、《城市房地產抵押管理辦法》以及《房地產抵押和評估管理通知》相關規定，被告負有房屋權屬登記、頒發房屋所有權證以及對本轄區范圍內房產進行他項權登記的法定職責。本案當事人爭議的焦點主要有以下二點：一是本案上訴人夷陵區房管審查登記的程序是否存在瑕疵，即被告對原告和第三人提交的他項權登記手續材料是進行形式審查還是實質審查？二是本案是否應中止審理，待查明事實後再恢復審理。現分別評述如下：  一、關於本案被告對原告和第三人提交的他項權登記手續材料是進行形式審查還是實質審查問題。  在房屋登記行政確認行政案件中，關於房屋他項權登記行為合法性審查標準問題，理論界、司法界認識各異，做法不一。歸納起來主要有三種觀點。第一種觀點主張對頒證行為進行形式審查；第二種觀點主張進行實質審查；第三種觀點主張全面審查。所謂形式審查就是僅限於登記頒證行為作出時，申請人提供的材料是否滿足法律規范設定的事實要件，即提供的登記材料是否具備、齊全。所謂實質性審查，除瞭形式審查外，還要對申請人提供的登記材料的真實、合法、有效作全面的審查。所謂全面審查就是按照法律、法規對各類房產登記行為審查的法律要件的規定按登記機關的職權范圍作全面審查。即要審查關於設立、變更、廢止房產物權所必須具備的相關材料，其中最重要的就是相關當事人對該房產權利變更的合意；同時還要審查作出權利處分的人是否是有權處分的權利人。全面審查、形式審查、實質審查三者的分歧在於對登記頒證行為司法審查程度的把握上。形式審查僅局限於對申請人提供的相關材料的審查，顯得過於狹窄，不符合法律規定的權屬審核要求，權屬審核除審核房產來源、權屬證件等相關證明文件外，還應當審查申請人是否是有權處分房產的權利人以及申請人與相對人的合意。實質審查顯然超出瞭法律規定的登記頒證機關的職權范圍，也不符合行政法原理。登記頒證行為屬於行政確認行為，沒有自由裁量餘地，僅僅是一種權利推定，對當事人並不創設新的權利義務。申請人與相對人關於房屋權屬變更的合意是登記頒證的基礎，而房產登記頒證機關並不擁有對當事人間的合意是否有效的審查判斷權，也無權改變當事人自願建立的民事法律關系，否則有悖當事人意思自治的合同原則。登記頒證機關的審查隻能是在其職權范圍內的有限審查。因此，司法審查一般情況下應與此對應不能超出登記頒證機關的職權范圍，去審查具體登記頒證行為。原一審認為，在被告辦理他項權證登記時，全面審查標準說比較符合實際。本案引起爭議的主要原因是行政機關在辦理房屋抵押登記過程中應當履行的權屬審核職責是否全面。《城市房屋權屬登記管理辦法》第十條規定“房屋權屬登記依據以下程序進行：（一）受理登記申請；（二）權屬審核；（三）公告；（四）核準登記，頒發房屋權屬證書。本條第（三）項適用於登記機關認為有必要公告的登記。”本案中被告對第三人提供的貸款合同等權屬證明材料進行瞭形式性審查後，頒發瞭房屋他項權證，履行瞭被告應盡的職責。因從《中華人民共和國房地產管理法》、建設部《城市房地產抵押管理辦法》以及《房地產抵押和評估管理通知》的規定來看，對登記頒證機關登記頒證時對申請行為是進行實質性審查還是形式性審查，並未作出具體明確區分，而隻是規定瞭辦理房屋抵押他項權證登記頒證時要審核的內容和具體要求及程序。因此若一味去爭辯是實質審查還是形式審查，就不能求得該案的合理解決。而人民法院在對房屋抵押他項權證登記頒證行為進行司法審查時，一般而言，不能超出法律就房屋抵押他項權證登記頒證規定的審核內容和要求的范圍，即隻須審查登記頒證機關在登記頒證時，是否是依照法律規定的房屋抵押他項頒證應具備的事實要件和要求及程序進行審核。如房產權屬是否清楚，相關權屬證明文件是否齊全，貸款人是否是房產權利人，抵押登記雙方合意是否自願等。很明顯，本案中，被告是依照法律規定的房屋抵押他項權登記頒證具體內容和要求進行的審核，也就是說，被告對他人冒用原告名義進行的房屋抵押他項權登記材料（假結婚證等）的真偽無法辯別，這種頒證行為非被告過失所致，而是他人非法行為所致。  二、關於本案是否應中止審理的問題。  本案在審理中，既然發現原告吳志琰所留在被告處的結婚證系假證，結婚證上的照片並不是原告和朱國貞夫妻兩人，由於存在他人冒用原告名義進行詐騙貸款的嫌疑，本院已向被告和第三人進行瞭釋明，被告和第三人應向所在地公安機關報案偵查。但對於本案是否應中止審理的問題，依照《最高人民法院關於執行〈行政訴訟法〉若幹問題的解釋》第五十一條第（六）項“案件的審判須以相關民事、刑事或者其他行政案件的審理結果為依據，而相關案件尚未審結的，應中止訴訟”的規定，本案的審判並不須以相關刑事案件的審理結果為依據，同時，本案中，作為人民法院來說，主要是審查行政機關即被告的頒發他項權證登記的行政行為是否合法為要件，因此，第三人和被告要求本案中止審理，待事實查清後，再恢復審理的理由不成立，應不予支持。  綜上，我國城市房地產抵押登記法律制度，是為瞭加強房地產抵押管理，維持房地產市場秩序，保障當事人的合法權益。被告作為履行房地產抵押登記的職能機關，遵行《房地產管理法》、《城市房屋權屬登記管理辦法》，依照建設部《城市房地產抵押管理辦法》和《房地產抵押和評估管理通知》的規定，對由當事人提供的登記材料進行“形式性審查”的作法並未違反現行法律法規，可以被認可，被告審查登記的程序不存在過錯。這是因為，為瞭能夠及時應對各種復雜的現實情況，被告在作出他項權抵押登記具體行政行為的時候更註重的是效率，所以高效、便民是行政程序的宗旨。在此原則下，行政機關依據第三人提供的權屬證明進行形式性審查是正確的，並不違反現行法律法規，法院予以認可。但是在本案中，被告以“形式性審查”為由對其房屋他項權抵押登記行為進行抗辯理由並不能成立。因這種抗辯理由混淆瞭行政程序和行政訴訟程序的本質。同時，在行政訴訟過程中，人民法院對行政機關的行政行為，進行的是司法審查，應遵循以事實為根據，以法律為準繩的原則，而這種司法審查，應當對行政機關的行政行為，進行全面的合法性的審查。本案在庭審過程中，已經查明申請抵押登記的第三人提供的登記材料不真實，被告房管局雖然履行瞭“形式性審查”職責，但對其“應當維持其他項權證登記”的抗辯，與客觀事實和法律規定不符，原一審法院不予采信和支持是正確的。  （作者單位：湖北省宜昌市夷陵區人民法院） 推薦閱讀： 【最新通知】關於舉辦 全國典當業風控高管論壇 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